Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ ПОНИМАНИЕ КАЗНЫ». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 2009 г. N 01-01-10 „Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 2008 год“19, в 2008 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.
Что входит в казну рф. Понятие государственной казны
РФ.
В число объектов государственной собственности входит государственная казна Российской Федерации и ее субъектов. Казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Таким образом, казна — это совокупность имущества.
Это означает, что право пользования, владения, распоряжения государство реализует через свои институты власти.
В п. 1, 2 125 статьи ГК определено, что муниципальные и госорганы получают и осуществляют юридические возможности и несут обязанности от имени РФ и МО в пределах своей компетенции. Нормы предусматривают полномочия по распоряжению, пользованию и владению средствами бюджета не только для представительных, но и для исполнительных органов.
Примером, в частности, может служить Орловская обл.
Исходя из средне- и долгосрочных программ развития государства, указанные функции реализуются в форме самостоятельных процедур (операций), которые, в свою очередь, группируются по видам активов и направлениям дальнейшего использования.
При формировании активов казны можно выделить следующие процедуры: оценка текущего состояния казны и прогноза ее изменения, выработка политики по формированию казны, нормативно-правовое обеспечение формирования казны, информационное обеспечение и ведение баз данных по активам.
В составе перечисленных процедур, а также в качестве самостоятельных единиц при формировании казны используются отдельные операции, такие как операции учета, оценки, инвентаризации, хранения и т. п. 1. Теоретические аспекты государственной казны России. 1.1.
Понятие, сущность, цели и задачи государственной казны.
В казну поступают налоги, пошлины и другие государственные доходы,
С помощью финансовых инструментов правительство вкладывает средства в проекты, способные принести прибыль и извлечь ощутимые выгоды для государства.
выполняет гарантийную функцию, поддерживая экономику страны и уровень жизнь населения в период экономического кризиса. Поэтому своевременное пополнение и рост объемов казны позволяют с оптимизмом смотреть в будущее.Если говорить простым языком, государственная казна представляет собой хранилище в виде банковских счетов, имущества, материальных ценностей, недвижимости.
Провозглашение Советской власти не повлекло за собой исчезновения из гражданского оборота казны. Наоборот, начавшаяся впоследствии национализация привела к тому, что имущественная база казны значительно расширилась.
До принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и Гражданского кодекса РСФСР 1964 года[4] понятие «казна» встречалось в гражданском законодательстве, в частности, в статье 19 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года[5], в которой было закреплено, что «государственные предприятия и объединения, не переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в гражданском обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Встречалось понятие казны и в других законодательных актах.[6] Несмотря на то, что в первые годы советской власти цивилисты понятие «казны» считали неприемлемым для употребления в
Источники пополнения казны – средства бюджета и муниципальное либо госимущество. При этом в ее формировании участвуют только те объекты, которые не закрепляются за госучреждениями и предприятиями. Данное положение устанавливает 214 статья ГК.
Определяя, что такое казна, норма указывает на то, что она может быть федеральной, региональной (республиканской, краевой, областной, окружной). Выступая в качестве совокупности имущества, она не может участвовать в гражданских правоотношениях.
Некоторые цивилисты, разъясняя, что такое казна, указывают на большую роль бюджетных средств в ее формировании. Они указывают, что именно финансовая составляющая является ее основой. При этом авторы относят к источникам образования казны и средства внебюджетных муниципальных и госфондов.
Таким образом, основная часть представлена финансовыми ресурсами, а отношения по их формированию выступают в качестве предмета денежно-правового регулирования. Из этого следует, что государственная казна включает в себя материальные ценности, право собственности на которые регулируется нормами различных юридических отраслей. В частности, по постановлению ВС РФ №3020-1 от 27.
12.1991 г. в нее включаются валютный и алмазный фонды, а также золотой запас.
Реализация прав в отношении имущества, посредством которого формируется государственная казна, муниципальные образования и РФ осуществляют непосредственно. При этом функции госсобственика невозможно осуществлять вне деятельности уполномоченных органов.
Это означает, что право пользования, владения, распоряжения государство реализует через свои институты власти. В п. 1, 2 125 статьи ГК определено, что муниципальные и госорганы получают и осуществляют юридические возможности и несут обязанности от имени РФ и МО в пределах своей компетенции.
Понятие сущность цели и задачи государственной казны
Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.
Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.
При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.
С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ „Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам“20 в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.
Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.
Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/821: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.
Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.
В отношении пределов имущественной ответственности государства по его обязательствам можно сделать вывод о том, что поскольку государство несет ответственность своей казной (за исключением определенной группы имущественных объектов), в состав которой входят не только денежные средства федерального бюджета, но и иное имущество, не будет нарушением закона восстановить нарушенные права истца за счет „иного“ имущества казны Российской Федерации.
Стороны по делу. Первым шагом лица к восстановлению своих нарушенных государством имущественных прав должно стать участие в судебном процессе с фактическим требованием о взыскании с правонарушителя имущества. Для этого следует подать исковое требование о взыскании убытков, либо возмещении вреда, или о взыскании долга.
Ответчиком по делам такого рода является Российская Федерация. От ее имени и за счет средств федеральной казны, согласно ст. 1071 ГК РФ, выступают уполномоченные финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
При принятии судом решения об удовлетворении заявленных исковых требований по рассматриваемой в данной публикации категории дел было бы целесообразно (помимо требуемых ч. 1 ст. 128 АПК данных) в резолютивной части такого решения уточнять, за счет имущества казны какого уровня (федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального) и в чью конкретно пользу взыскивается денежная сумма.
Кроме того, желательно, чтобы суды указывали в резолютивной части решения наименование счета ответчика, с которого следует взыскивать денежные суммы. Данные сведения должны представить по запросу суда представители ответчика. Чтобы максимально гарантировать наибольшую вероятность исполнения судебного решения, было бы не лишним привлекать к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, учреждение Банка России или уполномоченного банка, обслуживающего доходный счет бюджета соответствующего уровня. Это не противоречит закону и ускоряет исполнение вступившего в законную силу решения суда, поскольку участие кредитной организации в судебном процессе презюмирует ее осведомленность о том, с какого счета должны быть списаны взыскиваемые суммы (при их наличии, разумеется).
По сложившейся практике исполнительный лист на взыскание средств за счет казны Российской Федерации направляется в соответствующее местное отделение федерального казначейства по месту нахождения кредитора, потом вместе с экземпляром судебного решения в территориальное управление казначейства, а затем для фактического исполнения в Министерство финансов РФ (Главное управление федерального казначейства МФ РФ). Для сокращения срока прохождения исполнительного листа целесообразно сразу направить его в Министерство финансов РФ.
По поступлении исполнительных листов, выданных в порядке, установленном законодательством, в Главное управление федерального казначейства, а копий в Правовой департамент Минфина РФ, последний в течение трех дней проводит правовую экспертизу материалов судебных споров, по которым выданы исполнительные листы, а также постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда на предмет их возможного обжалования в надзорной инстанции, а в случае необходимости готовит соответствующее заявление о принесении протеста в порядке надзора или жалобы на судебное решение, постановление (определение) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
В пятидневный срок со дня получения исполнительных документов Главное управление федерального казначейства направляет в соответствующее управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации реестр для перечисления бюджетных средств и подлинники исполнительных документов.
Управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации по получении документов на основании реестра перечисляет средства федерального бюджета получателю на указанные в его заявлении счета в банке или иной кредитной организации.
Министерство финансов РФ рассматривает направленные в его адрес документы и принимает решение о выделении средств из федерального бюджета для исполнения судебного решения.
Понятие и гражданско правовое значение казны
Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических и гражданско-правовых отношений в стране. Анализ действующей нормативно-правовой базы по рассматриваемой проблеме показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны, а также не определено понятие государственной казны.
На уровне субъектов РФ законы о казне как отдельного института действуют в семи регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и в г. Москве. В основе этих законов положены статьи Гражданского кодекса о казне, где отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам. Наличие элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информацией о состоянии экономики, в том числе казны РФ, снижает риск неопределенности при принятии решений на всех уровнях системы государственного регулирования.
Введение. В условиях мирового экономического кризиса возрастает актуальность не только экономного использования государственных ресурсов, но и оптимизации деятельности государства по их наращиванию, в том числе для достижения стратегической цели — обеспечение безусловного перехода от ресурсной экономики к инновационной экономике.
В экономической теории государственные ресурсы (государственное имущество), включенные в казну, составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество (активы казны), принадлежащее Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию на праве собственности, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
2 Становление казны началось с примитивного представления о ней.
В дореволюционной научной литературе указывается на то, что в древности под казной понимали запасы домашней рухляди, драгоценных камней, денег и другое.[1] В дореволюционной цивилистической литературе казна определялась как государство, выступающее в качестве участника гражданских правоотношений, субъекта гражданского права.
[2] В более поздних трудах казна стала признаваться, как правило, юридическим лицом — субъектом имущественных гражданских прав и обязанностей.
[3] В дореволюционных источниках отмечается, что государственные имущества в России начали рассматриваться в качестве самостоятельного вида имущества, отличного от личной собственности государя, лишь при Павле 1 при издании Указа 1797г.
используется в качестве основного рычага, с помощью которого регулируются основные сферы жизнедеятельности страны и ее населения.
Постоянно меняющаяся законодательная база призвана регулировать использование ресурсов в казне с целью их поддержания на необходимом для экономики страны уровне.Казна формируется за счет налоговых отчислений с различных уровней, природных ресурсов, имущества, находящегося в собственности государства.
РФ отличается неоднородностью.
Существует два уровня ее формирования. Первым является федеральная, а вторым – региональная собственность. Имущество может закрепляться за госпредприятиями и учреждениями на Им также может формироваться казна государства.
Реализация прав госсобственности регулируется статьями 214, 124-125 и 113 ГК. Рассмотрим далее, что такое казна. Источники пополнения казны – средства бюджета и муниципальное либо госимущество.
При этом в ее формировании участвуют только те объекты, которые не закрепляются за госучреждениями и предприятиями. Данное положение устанавливает 214 статья ГК.
Определяя, что такое казна, норма указывает на то, что она может быть федеральной, региональной (республиканской, краевой, областной, окружной).
Национальное богатство и государственный сектор экономики
Публичное имущество, как следует из определения государственной (муниципальной) казны, разделяется на две части: распределенное (закрепленное) за публичными учреждениями и предприятиями и нераспределенное (незакрепленное) имущество. В литературе отмечается, что Европейский суд к понятию «имущество» относит только «закрепленные права», которые может доказать заявитель, включая активы частного права, не являющиеся физической собственностью (акции, денежные требования, основанные на договоре или деликте) .
Андреев Ю.Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. N 3.
В состав государственной (муниципальной) казны российский законодатель, напротив, включает только нераспределенное или незакрепленное имущество. С точки зрения европейской судебной практики такие активы не подлежат правовой защите. Действительно, имущество, составляющее нераспределенную часть казны, невозможно передать кому-либо до его выявления, описания и учета. Стоимость, иные характеристики такого имущества находятся в скрытом состоянии до начала реализации собственником своих полномочий. По мере закрепления имущества за учреждениями и предприятиями осуществляется его учет.
Следует еще раз подчеркнуть, что имущество может участвовать в гражданском обороте только после его измерения и учета. С гражданско-правовой точки зрения только с этого момента можно говорить о возникновении права собственности на имущество. В таком случае следует поставить еще один вопрос: обладает ли государство правом собственности на незакрепленное имущество казны, параметры которого еще не определены?
Имущество казны: основные понятия и характеристики
Имущество казны — это совокупность материальных активов, находящихся в собственности государства или его органов и предназначенных для обеспечения государственных функций, потребностей и интересов общества и граждан.
Основными характеристиками имущества казны являются:
- Государственная собственность: имущество казны принадлежит государству и не может быть приватизировано или передано в частную собственность без соответствующего законодательного разрешения.
- Назначение: имущество казны предназначено для обеспечения государственных функций и потребностей общества, таких как оборона, образование, здравоохранение и т.д.
- Законность: использование и распоряжение имуществом казны осуществляется исключительно в рамках закона и в соответствии с установленными процедурами и процессами.
- Учет и контроль: имущество казны подлежит учету и контролю со стороны государственных органов и служб, чтобы обеспечить прозрачность и эффективное использование ресурсов.
- Ответственность: за сохранность и правильное использование имущества казны несет государство и его органы, которым поручены управление и распоряжение данным имуществом.
Имущество казны включает различные формы активов, такие как земельные участки, здания, сооружения, транспортные средства, оборудование, денежные средства, ценные бумаги и другие материальные объекты, которые используются для решения государственных задач.
Законодательство государства регулирует правовой статус имущества казны и устанавливает порядок его использования, учета, сохранения и распоряжения. Это помогает предотвратить злоупотребления и коррупцию, а также обеспечить эффективное использование и распределение ресурсов казны.
Основные характеристики имущества казны
Имущество казны – это совокупность материальных и нематериальных ценностей, которые принадлежат государству и используются для реализации его функций и задач. В состав имущества казны могут входить земли, недвижимость, транспортные средства, денежные средства, ценные бумаги, объекты культурного наследия и другие активы.
Основные характеристики имущества казны следующие:
- Публичное. Имущество казны обладает публичным характером, то есть оно принадлежит государству и является общественным достоянием. Граждане имеют право на ознакомление с информацией о имуществе казны и его использовании.
- Стабильность. Имущество казны обладает стабильностью, так как оно является долгосрочным активом государства и не подлежит быстрому перемещению или реализации.
- Государственная защита. Имущество казны защищается государством и подлежит специальному правовому режиму. Незаконное распоряжение или использование имущества казны может повлечь за собой юридические последствия.
- Множественность владельцев. Имущество казны может принадлежать различным органам государственной власти, а также муниципальным образованиям. Это связано с разделением полномочий и функций между различными уровнями государственного управления.
- Публичное использование. Имущество казны используется в интересах общества и государства. Оно может быть направлено на предоставление социальных услуг, обеспечение государственной безопасности, развитие инфраструктуры и другие цели.
- Учет и контроль. Имущество казны подлежит учету и контролю со стороны государственных органов. Это необходимо для обеспечения прозрачности и эффективного использования имущества казны.
Назначение имущества казны
Имущество казны представляет собой набор материальных и нематериальных активов, которые принадлежат государству и используются для удовлетворения общественных потребностей. Назначение имущества казны может быть различным в зависимости от его характеристик и особенностей использования.
Основные назначения имущества казны:
- Финансирование государственных нужд. Имущество казны используется для финансирования различных государственных программ, проектов и услуг. Это может включать финансирование образования, здравоохранения, социальной помощи, инфраструктуры и других сфер деятельности.
- Обеспечение экономической стабильности. Часть имущества казны может быть использована для обеспечения стабильного функционирования государственной экономики. Это может включать создание резервных фондов, финансирование экономических программ и проектов, поддержку предпринимательства и инвестиций.
- Оборона и безопасность. Некоторая часть имущества казны может быть выделена на оборону и безопасность государства. Это может включать финансирование армии, полиции, спецслужб, развитие военной и технической базы и др.
- Регулирование рыночных отношений. Имущество казны может использоваться для регулирования рыночных отношений и поддержки экономических секторов. Это может включать проведение субсидий, льгот, налоговых стимулов, финансирование научно-исследовательских проектов и др.
Таким образом, имущество казны играет важную роль в обеспечении функционирования государства и удовлетворении потребностей общества. Его использование должно быть направлено на достижение полезных и социально значимых целей с учетом интересов государства и населения.
Что такое казна? Анализ принципов ее формирования является важным моментом для всех экономистов. На что следует обращать особое внимание? Российская казна является сложной экономической и правовой системой, включающей существенное количество разных ресурсов. Она предполагает систематическую модернизацию законодательной базы, которая позволяет урегулировать финансовые вопросы.
Если внимательно изучить Бюджетный кодекс, а также ГК РФ, можно понять, что представляет собой структура бюджета в Российской Федерации.
На данном этапе развития страны, когда более ограниченными являются возможности законодателя в сфере контроля экономики, важно начать серьезные исследования правовых взаимоотношений между разными отраслями особого объекта — казны.
В финансовом праве основная роль отводится рассмотрению государственного бюджета, его ресурсов, принципов, природы, благодаря которых происходит его формирование с учетом территориальной специфики страны. Также изучению подлежат различные меры принуждения, материальные взыскания, которые направлены на пользу государства.
Исполнительные органы
В действующем законодательстве определяется компетенция структур местной и госвласти. Нормы предусматривают полномочия по распоряжению, пользованию и владению средствами бюджета не только для представительных, но и для исполнительных органов. Примером, в частности, может служить Орловская обл. в данном регионе организуется в соответствии с областным законодательством, принимаемым в рамках конституционных положений и ФЗ. Высший при этом наделяется полномочиями утверждать нормативные акты, которыми регулируется пополнение казны, порядок распоряжения ее средствами и объектами. Кроме этого, в компетенцию данного института власти входит контроль сохранности и целевого использования имущества, ее составляющего. Постановлением коллегии администрации области №43 определено, что такое казна. Ее составляют бюджетные средства, и недвижимые объекты, не закрепленные за региональными учреждениями и предприятиями на правах оперативного управления/хозяйственного ведения. В нее включены также земельные участки, не переданные в аренду, являющиеся собственностью области.
Мыслителями и политическими деятелями разных времен было высказано множество мнений и суждений об основных признаках государства. Прежде всего, это наличие аппарата власти и управления (система публичной власти). Основным признаком государства является также наличие аппарата принуждения и армия, территория государства, институт гражданства, сфера юрисдикции. Одним из основных признаков государства является суверенитет.
Другими словами, государство — это суверенная политико-территориальная организация публичной власти на определенной территории, устанавливающая правопорядок и обладающая аппаратом управления и принуждения, а также государственной казной. Казна также является признаком государства, поскольку с ней связаны такие явления, как налоги (учрежденные публичной властью поборы с населения, взыскиваемые принудительно в установленных размерах и в заранее определенные сроки), внутренние и внешние займы, государственные кредиты, долги государства, то есть все то, что характеризует экономическую деятельность государства и обеспечивает его функционирование.
Необходимость правовой регламентации
Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических и гражданско-правовых отношений в стране. Анализ действующей нормативно-правовой базы по рассматриваемой проблеме показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны, а также не определено понятие государственной казны.
На уровне субъектов РФ законы о казне как отдельного института действуют в семи регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и в г. Москве. В основе этих законов положены статьи Гражданского кодекса о казне, где отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам. Наличие элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информацией о состоянии экономики, в том числе казны РФ, снижает риск неопределенности при принятии решений на всех уровнях системы государственного регулирования.
РФ отличается неоднородностью. Существует два уровня ее формирования. Первым является федеральная, а вторым — региональная собственность. Имущество может закрепляться за госпредприятиями и учреждениями на Им также может формироваться казна государства. Реализация прав госсобственности регулируется статьями 214, 124-125 и 113 ГК. Рассмотрим далее, что такое казна.
Об ответственности государства
Согласно Гражданскому кодексу Российская Федерация ее субъекты и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. То имущество данных субъектов, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета образуют согласно ст. 214 Гражданского кодекса государственную казну РФ, казну субъекта РФ и казну муниципального образования.
Российская Федерация является равноправным наряду с гражданами и юридическими лицами участником гражданских правоотношений. Эти правоотношения регулируются гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей правового положения вышеназванных субъектов. По общему правилу исполнения судебных актов о взыскании средств с юридических лиц (государства) взыскание в первую очередь обращается на денежные средства должника и только в случае их недостаточности на иное имущество. Сложно, однако, представить полное отсутствие денежных средств у Российской Федерации.
В этом смысле нужно согласиться с Р. Е. Артюхиным в том, что составной и наиболее ликвидной частью казны являются средства соответствующего бюджета. Именно на них, а не на имущество в натуральном выражении судами обращается взыскание по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.
Необходимость правовой регламентации
Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических и гражданско-правовых отношений в стране. Анализ действующей нормативно-правовой базы по рассматриваемой проблеме показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны, а также не определено понятие государственной казны.
На уровне субъектов РФ законы о казне как отдельного института действуют в семи регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и в г. Москве. В основе этих законов положены статьи Гражданского кодекса о казне, где отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам. Наличие элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информацией о состоянии экономики, в том числе казны РФ, снижает риск неопределенности при принятии решений на всех уровнях системы государственного регулирования.
Казна Российской Федерации, казна субъекта Федерации и муниципальная казна состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного (муниципального) имущества. В приложении N 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I перечисляется имущество, составляющее казну Российской Федерации: это средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды. Федеральное казначейство Российской Федерации согласно Положению о нем организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.
Имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, как и имущество, закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями, не является средством обеспечения обязательств Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований и, следовательно, не образует объект взыскания кредиторов по таким обязательствам.
Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. В свою очередь, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, установленных законом.
Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями, собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.
Как указывается в ст. 115 ГК, в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.
Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.
Ранее статус казенного предприятия был определен Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года N 1003 «О реформе государственных предприятий» и Типовым уставом казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Согласно п. 1.5 Типового устава государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам завода в случае недостаточности его денежных средств. Предусмотренная Указом и Типовым уставом конструкция казенного предприятия, таким образом, в значительной мере отличается от конструкции, введенной ГК: во-первых, из Кодекса следует, что казенным может быть как вновь созданное предприятие, так и предприятие, образованное в результате реорганизации федерального государственного предприятия, тогда как Указ исходит из возможности создания казенного предприятия на базе ограниченного круга ликвидируемых (при наличии определенных оснований) федеральных государственных предприятий; во-вторых, право оперативного управления закрепленным имуществом, которым по Указу наделялось казенное предприятие, по существу, аналогично праву, имеющемуся у государственного учреждения (при недостаточности денежных средств у казенного предприятия его расчеты с кредиторами должны осуществляться за счет федерального бюджета). Эти и некоторые другие особенности статуса казенного предприятия, предусмотренные Указом, ограничили практическое значение его положений.
Законодательство, регулирующее банковскую деятельность, исходит из разграничения ответственности банков и государства. Согласно Закону о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Принцип разграничения ответственности государства и хозяйственных, в том числе государственных, организаций составляет одно из основных начал статуса российских торговых представительств за рубежом. Положение о торговых представительствах СССР за границей, не утратившее к настоящему времени юридической силы, исходит из того, что торговые представительства в качестве ответчика могут выступать в судах лишь по спорам, вытекающим из сделок и иных юридических актов, совершенных представительствами в странах пребывания, и только в тех странах, в отношении которых государство в международных договорах путем одностороннего заявления, доведенного до сведения компетентных органов стран пребывания, выразило согласие на подчинение торгового представительства суду страны пребывания по указанным спорам. По обязательствам торговых представительств несет ответственность государство с учетом указанных положений. Торговые представительства не отвечают по обязательствам внешнеэкономических, иных хозяйственных организаций, а эти организации не отвечают по обязательствам представительств.
Возложение ответственности на государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, может вступить в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный государственными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектностью. Надлежащим ответчиком по делам о возмещении вреда за счет казны должны признаваться РФ, субъект РФ либо муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа.
Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы и органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 Гражданского кодекса уполномочены представлять РФ, субъект РФ, муниципальные образования по таким делам. Гражданский кодекс гласит, что в случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса обязанность выступать от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц по подведомственной принадлежности, возлагается на органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям средств. Бюджетный кодекс гласит, что главный распорядитель бюджетных средств отвечает соответственно от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств (подп. 12.1 ст. 158 БК РФ в редакции Закона № Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам.
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ ПОНИМАНИЕ КАЗНЫ
Термин «казна» в отечественном гражданском праве представляет собой сложное явление. При этом ни правовые источники, ни юридическая литература не содержат однозначного его понимания. Полагаю, что восполнение этого теоретического пробела имеет также важное значение и для практики.
Некоторое понимание в данном вопросе дает пункт 4 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), из которого следует, что государственную казну Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичная норма также содержится и в статье 215 ГК РФ в отношении муниципальной казны. То есть государственная казна, в том смысле, который ей придается названными правовыми нормами, является объектом гражданских отношений, что полностью соответствует пониманию объектов гражданских прав, данным в статье 128 ГК РФ.
Однако, в то же время, исходя из анализа статей 1069, 1070, 1071 ГК РФ казна понимается не как объект правоотношений, а как субъект. Например, законодатель указывает: «В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы». То есть, в отношениях, связанных с возмещением вреда, когда источником погашения задолженности является казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации или казна муниципального района, от её имени (казны) выступает уполномоченное лицо – финансовый орган. При этом возникает справедливый вопрос о наличии правосубъектности у казны, как у участника отношений, так как отсутствие таковой противоречит классическому пониманию субъекта правоотношений.
На сущность казны-субъекта гражданских правоотношений указывает также ряд ученых- цивилистов.
Так, по мнению А.П. Гринкевича «под участием государства-казны в гражданском обороте следует понимать выступление в нем в качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов».
И.И. Королев указывает, что «особенность гражданско-правового положения казны государства как субъекта гражданского права в современном гражданском праве Российской Федерации состоит в том, что она участвует в гражданских правоотношениях через систему государственных органов, предприятия и учреждения, наделенные, как правило, правами юридического лица».
Ю.Н. Андреев предлагает возрождение понимания казны как государства – участника частных и публичных правоотношений.
В пользу взгляда на казну, как на объект правоотношений, также указывает ряд ученых.
Так, Х.В. Пешкова пишет: «Наряду с этим важно учитывать, что установление и реализация компетенции участников бюджетных отношений, как и необходимость формирования бюджетных процессуальных правоотношений, обусловлены наличием бюджета. В материальном аспекте он является денежным фондом, с позиции гражданского права — казной, объектом государственной и муниципальной собственности».
А.В. Карачев в разрезе темы об ответственности государства за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам, государственными органами и их должностными лицами указывает, что казначейство — это субъект, уполномоченный на определенные действия в отношении такого специфического объекта гражданского права, как казна.
По мнению А.А. Нуртдинова, поскольку казна — это совокупность имущества, то в соответствии со статьей 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права.
Трактуя положения статьи 214 ГК РФ, В.Г. Голубцов указывает: «Современный российский законодатель, используя в абзац второй части 4 статьи 214 ГК РФ термин «казна», имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, субъектам РФ и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациям».
Учитывая вышеназванные положения законодательства, а также мнения ученых отметим следующее.
По смыслу общих нормы статей 214, 215 ГК РФ казна действительно выступает объектом прав собственности соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований. В полной мере такое утверждение подтверждается и не юридическим, а чисто лингвистическим толкованием данного термина. Например, Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовской, Е.Б. Стародубцева пишут: «Казна (от тюрк. — хранилище денег) — финансовые ресурсы государства, централизованные государственные источники финансов, включая средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями». Примечательно, что и законодатель, и доктрина указывают на бюджет, как на составляющую казны. По нашему мнению, бюджет в данном случае отождествляется с пониманием денег как таковых, что придает ему оборотоспособность в смысле статьи 128 ГК РФ. Однако, полагаем, что такое отождествление не в полной мере соответствует бюджетному законодательству.
Легально определяя бюджет, законодатель указывает, что бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Разделяя мнение М.В. Романовского, указывающего, что «бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций», заключим, что по своей сути бюджет не является имуществом в смысле ГК РФ, а является скорее: 1) объектом публичного интереса; 2) особой процедурой установления рамок имущественной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В самом общем понимании под бюджетом понимаем совокупность расходных обязательств и доходных статей. В данном случае подразумевается выход за сферу действия гражданского в пользу бюджетного законодательства, поскольку имеет место объем и пределы публичного интереса, но никак не объект гражданских прав. В связи с чем, возникает также вопрос об относимости понятия «бюджет» к объему понятия «казна» в случае признания её объектом прав.
Однако отметим, что бюджет в некотором роде можно признать документом об имущественном праве, но при этом выделим еще раз публичную природу такого права.